安全评价中心   宫兴标

2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了中华人民共和国《安全生产法》，其中第二十四条“生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。”即建设项目安全“三同时”。第二十五条规定“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定、安全条件论证和安全评价。”保证建设项目“三同时”的实施之一，就是做好项目可行性研究阶段的安全预评价和项目建设后投产试生产后安全验收评价。本文就简要介绍以下安全评价的概念、法律依据和意义以及其在建设项目中所起的作用。

一，安全评价的概念

安全评价起源于国外发达国家，最早运用在军事，以后陆续推广在航空、航天、核工业、石油、化工等领域。20世纪80年代初期安全评价引入我国，

安全评价指运用安全系统工程的原理和方法，对拟建或已有工程、系统可能存在的危险性及可能产生的后果进行综合评价和预测，并根据可能导致的事故风险大小，提出相应的安全对策措施，以达到工程、系统安全的目的。安全评价贯穿于工程、系统的设计、建设、运行和退役整个生命周期的各个阶段。人们将安全评价形象地比喻为企业“保健大夫”，应该说非常恰当的。安全评价根据评价阶段的不同有分为安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价和专项安全评价。

    （1） 安全预评价

    根据建设项目可行性研究报告的内容，分析和预测该建设项目存在的危险、有害因素的种类和程度，提出合理可行的安全技术设计和安全管理的建议。

    （2） 安全验收评价

    在建设项目竣工、试生产运行正常后，通过对建设项目的设施、设备、装置实际运行状况的检测、考察，查找该建设项目投产后可能存在的危险、有害因素，提出合理可行的安全技术调整方案和安全管理对策。

    （3） 安全现状综合评价

    针对某一个生产经营单位总体或局部的生产经营活动安全现状进行的全面评价。

    （4） 化学危险品专项评价

针对化学危险品在生产、使用、储存和运输过程中存在的危险、有害因素进行的专项安全评价。

建设项目安全评价是指安全预评价和验收评价。

  二 安全评价的法律依据

为了加强安全生产工作，国家陆续出台了一系列针对安全评价的法律法规、文件要求，规范建设项目安全评价，主要有《安全生产法》，其中第二十五条“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。”矿山是指煤矿和冶金矿等，危险物品是指危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材等。

2002年1月9日国务院第52次常务会议通过国务院令第344号《危险化学品安全管理条例》（条例自2002年３月１５日起施行）是针对危险化学品安全管理专门法规，其中第九条、“设立剧毒化学品生产、储存企业和其他危险化学品生产、储存企业，应当分别向省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门和设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门提出申请，并提交下列文件：
    （1）可行性研究报告；
    （2）原料、中间产品、最终产品或者储存的危险化学品的燃点、自燃点、闪点、爆炸极限、毒性等理化性能指标；
    （3）包装、储存、运输的技术要求；
    （4）安全评价报告；
    （5）事故应急救援措施；
    （6）符合本条例第八条规定条件的证明文件。
    省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门或者设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门收到申请和提交的文件后，应当组织有关专家进行审查，提出审查意见后，报本级人民政府作出批准或者不予批准的决定。依据本级人民政府的决定，予以批准的，由省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门或者设区的市级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门颁发批准书；不予批准的，书面通知申请人。申请人凭批准书向工商行政管理部门办理登记注册手续。”和第十一条“危险化学品生产、储存企业改建、扩建的，必须依照本条例第九条的规定经审查批准。”

从《条例》第九条和第十一条看无论新设立危险化学品生产、储存企业的还是改建、扩建的，项目在可行性研究阶段都应进行安全评价，也就是安全预评价。没有经过评价，审查批准，企业无法取得工商注册。

目前世界人们所知的化学品已达500∽700万种，其中有相当一部分是危险化学品。如何判断企业生产储存的化学品是否是危险化学品，首先是根据国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）公告《危险化学品名录》（2002年版），列入《危险化学品名录》（2002年版）中的均属于危险化学品。危险化学品具有易燃、易爆、有毒、有害的特性。对于轻工业建设项目如酒精的生产、溴素的生产、香精香料生产以及啤酒厂生产二氧化碳，就属于典型的危险化学品生产项目，此外还有很多是属于大量使用、储存危险化学品的建设项目如冷冻食品使用、储存液氨，采用浸出法生产植物油使用正己烷等。这些项目应执行条例的规定，在可行性研究阶段都应进行安全预评价。

其次，对于不明的化学品，即不能从《危险化学品名录》（2002年版）断定其是否属于危险化学品，又不能从有关资料文献断定其理化特性其不属于危险品，那就需要有资质的部门通过检测断定，目前我国有国家、省化学品注册中心等机构可以进行检测判别。

为加强危险化学品生产、储存企业新建、改建、扩建项目安全审查工作，保障危险化学品生产、储存企业的安全生产，根据《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》等法律、行政法规，国家安全生产监督管理总局2005年初出台了《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》，其中第九条“危险化学品生产、储存建设项目在可行性研究阶段，应当进行安全条件论证；在进行初步设计前，应当进行安全评价。”和第十条“危险化学品生产、储存建设项目的安全评价应当由具有国家规定资质的安全评价机构承担。承担危险化学品生产、储存建设项目安全评价的安全评价机构对其作出的安全评价结果负责。”《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》进一步明确了危险化学品生产储存建设项目安全审查内容，监督管理以及罚则。2006年9月2日国家安全生产监督管理总局发布了第8号总局令《危险化学品建设项目安全许可实施办法》替代《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》，对建设项目的评价、设计、验收要求更为严格、具体明确。

《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》等对规范危险化学品建设项目安全评价起到相当大的作用，特别是在石油化工、矿山等行业，但其它建设项目很多并没有很好的落实，没有进行安全预评价和“三同时”。对此，二00三年九月三十日国家发展和改革委员会和国家安全生产监督管理局（现为国家安全生产监督管理总局）以发改投资[2003]1346号文下发了《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》，该通知对可研、评价、设计、建设、监理均提出了要求，其中第二条“对矿山建设项目和生产、储存危险物品、使用危险化学品等高危险行业的建设项目以及具有较大安全风险的建设项目，建设单位在进行项目可行性研究时，应对安全生产条件进行专门论证，委托安全评价中介机构进行安全生产评价，对建设项目安全设施的安全性和可操作性进行综合分析，提出安全生产对策的具体方案；对报告书应对建设项目安全生产设施的科学性、必要性和可行性进行综合分析，提出安全生产措施方案；对安全风险较小的建设项目，建设单位在进行项目可行性研究时，应对建设项目安全生产条件及安全设施进行综合分析，并编制安全专篇。建设项目竣工验收前，建设单位应向安全生产监督管理部门或煤矿安全监察机构提出安全设施单项验收申请，经安全生产监督管理部门或煤矿安全监察机构验收合格后，方可进行建设项目竣工的总体验收。”和第三条“设计单位应严格依据可行性研究和安全评价的要求进行安全设施设计，落实安全生产措施。安全设施设计应报经安全生产监督管理部门或煤矿安全监察机构审查。”该“通知”对建设项目安全评价要求范围广泛而且非常明确。

早在2002年山东省安全生产监督管理局就以鲁安监发[2002]46号文〈山东省建设项目（工程）劳动安全卫生审查验收工作程序〉，明确要求“凡符合下列情况之一的建设项目，必须进行劳动安全卫生预评价（即现在安全预评价）；

（1）属于《国家计划委员会、国家基本建设委员会、财政部关于基本建设和大中型划分标准的规定》中规定的大中型建设项目；

（2）属于《建筑设计防火规范》(GBJ16)中规定的火灾危险性生产类别为甲类的建设项目；

（3）属于劳动部颁布的〈爆炸危险场所安全规定〉中规定的爆炸危险场所等级为特别危险场所和高度危险场所的建设项目。

（4）大量生产或使用〈职业性接触毒物危害程度分级〉 （ GB5044）规定的Ⅰ级、Ⅱ级危害程度的职业性接组毒物的建设项目；

（5）大量生产或使用石棉粉料或含有10%以上的游离二氧化硅粉料的建设项目；

（6）危险化学品生产建设项目；

其它由安监部门确认的其它危险、危害因素大的建设项目。“

同时，国家安全生产监督管理总局先后下发了《关于做好机械、轻工、纺织、烟草、电力和贸易等行业建设项目安全设施竣工验收工作的通知》（安监总管二字[2005]34号）及其补充通知（安监总厅字[2005]48号），山东省安全生产监督管理局下发《关于进一步加强机械、轻工、纺织、贸易、电力、烟草等行业建设项目安全设施“三同时”工作的通知》（鲁安监发[2005]75号），对非矿山、危险品建设项目安全评价、设计提出非常具体的要求。

从以上法律、法规、文件可以看出国家、省对规范安全评价工作已基本建立健全了法律、法规的依据。这就要求建设单位对安全评价的必要性可知，同时有关部门抓好项目的监督管理。

三、安全评价的意义作用

安全评价的意义在于可有效地预防事故的发生，减少财产损失和人员伤亡。它是从系统安全的角度出发，分析、论证和评估可能产生的损失和伤害及其影响范围、严重程度，提出应采取的对策措施等。

（1）安全评价是安全管理的一个必要组成部分

“安全第一，预防为主”是我国的安全生产方针，安全评价是预测、预防事故的重要手段。通过安全评价可确认生产经营单位是否具备必要的安全生产条件。

国务院在2004年1月以国务院令第397号颁布实施《安全生产许可证条例》，条例第二条“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。”，第六条“企业取得安全生产许可证，应当具备安全生产条件之一就是依法进行安全评价”。条例实施以来，绝大多数矿山企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业通过安全评价取得了安全生产许可证，有些企业通过评价安全生产条件无法达到基本的要求，政府实施了关闭，或要求其搬迁。正是安全评价使企业认识到存在的问题，进行了整改，提高了自身的安全生产条件，取得了安全生产许可证。同时国家安监部门通过安全评价了解掌握了企业的安全状况，特别是安全生产存在的问题隐患，为今后有效对企业进行针对性管理监督提供了技术依据。同时对于一个建设项目无论其为新建、改建和扩建都应经过安全评价（项目前期是安全预评价和项目建成试生产后的安全验收评价），取得安全生产许可证，方可投入生产。

通过对建设项目安全预评价，评价机构评价该建设项目从安全角度符合不符合当地规划，选址和与周遍安全距离是否符合要求，采用的建筑结构、工艺设备符合不符合要求，项目所采取安全对策措施是否符合要求，使监管部门确定是否批准该项目建设，避免留下安全隐患。实践证明，通过安全预评价，有些建设项目存在选址不当，与周遍间距不符合要求情况，要求企业另行选址，避免项目建成后，无法更改情况出现。

安全验收评价目的是贯彻“安全第一，预防为主”方针，为建设项目安全验收提供科学依据,对未达到安全目标的系统或单元提出安全补偿及补救措施，以利于提高建设项目本质安全程度，满足安全生产要求。安全验收评价要求企业提供设计图纸（包括变更）、施工资质、特种设备检测报告及使用登记证、防雷防静电检测报告、消防验收、管理制度等等，这一些作为安全验收评价的前提基础，规范建设项目建设过程，有效确保项目“三同时”的实施。

（2）安全评价可以提高系统本质安全化程度

通过安全评价，对工程或系统的设计、建设、运行等过程中存在的事故和事故隐患进行系统分析，针对事故和事故隐患发生的可能原因事件和条件，提出消除危险的最佳技术方案，特别是从设计上采取相应措施，设置多重安全屏障，实现生产过程的本质安全化。

安全评价首先分析建设项目可能存在的危险有害因素，辩识其主要危险有害因素如火灾爆炸、中毒、容器爆炸等等，针对这些危险、危害应采取的安全技术措施。设计单位按安全预评价报告所提安全对策措施应用到具体的设计方案中。验收评价还可以对建设项目设计遗漏或未按设计等要求建设内容，采取补救措施，实现本质安全化。

（3）安全评价有助安全投资的合理选择

安全评价不仅能确认系统的危险性，而且能进一步预测危险性发展为事故的可能性及事故造成的严重程度，并以此说明系统危险可能造成负效益的大小，合理地选择控制措施，确定安全措施投资的多少，从而使安全投入和困难减少的副效益达到合理的平衡。

四、安全评价目前存在的问题

安全评价作为近几年国家新兴的行业，在安全生产起着越来越重要的作用，但目前还存在一定问题，对于建设项目安全评价其主要问题有以下几方面；

（1）有法不依

许多建设项目没有进行安全预评价，就进行建设，甚至没有经过正规设计，带来很大安全隐患，一方面建设单位可能不了解有关的法律、规定，更主要建设单位抱着侥幸心理，认为请中介机构评价和设计单位设计浪费钱，而一旦建成，就形成木已成舟，政府也不会怎么办。还有不少项目已经建设甚至建成投产，迫于办证的需要才委托评价、设计，造成现在许多地方建设项目存在“先上车后买票”现象，完全失去了安全评价意义，评价出许多隐患难于整改，为今后安全生产、安全管理埋下隐患。

（2）国家配套政策还不健全

由于国家投资体制的改革，建设项目实行审批制、核准制、备案登记制，许多项目都进行了备案登记，并没有按行业标准要求进行规范的可行性研究编制，项目可行性研究报告有的没有，即使有也是企业自行编制内容简单。而建设项目安全预评价就是依据项目可行性研究报告，这也是完全不同于环境评价主要之处，所以可行性研究报告的深度就决定了安全评价报告的作用和意义。

此外，目前还存在另一现象，有的地区，出现了为了安全评价而做的可行性研究报告，尽管是由资质单位编制，但目的由于迎合安全评价的要求，出现类似安全评价内容大幅篇章，建设单位为此多花费用，而没有其它实际意义。

尽管国家、省市安监部门推动建设项目三同时的工作出台许多文件、通知，但还存在部门协调问题，如何即减少项目的审批程序，同时有很好对建设项目进行监管，是需要有关部门思考解决的问题。

（3）评价报告的质量低

国家为规范安全评价行为出台了建设项目预评价导则和验收评价导则，但评价机构具备相关基础专业的评价人员数量和具有实际工作经验的技术专家明显不足。缺乏对评价方法研究，部分安全评价从业人员素质不高，专业技术人员结构不合理。完成的评价报告内容类似甚至照抄照搬，没有针对性。

随着安全生产越来越引起国家重视，建设项目安全评价将成为项目建设不可缺内容之一，发挥其重要作用。